El Planeador Territorial y Urbanista

Roberto Eibenschutz

Y el Cambio en las Prácticas de la Planeación Urbana en México

En la segunda a década del siglo pasado, concluida la fase armada de la Revolución Mexicana, comenzó un vigoroso proceso de migración de población rural a las principales ciudades del país que pronto desembocó en propuestas urbanísticas para responder a ese creciente incremento demográfico urbano.

Elaboradas por arquitectos como Carlos Contreras Elizondo o José Luis Cuevas, con ellas se buscaba crear nuevos asentamientos en áreas ejidales o comunales en torno a la Ciudad de México, que asimilaban las experiencias conocidas del urbanismo europeo, donde destacaban las aportaciones de Ildefonso Cerdá en el Ensanche de Barcelona (1853), y de Ebenezer Howard con sus primeras experiencias exitosas de ciudades satélite en torno a la inminente metropolización de Londres (1900-1940).

 Esas tendencias se reforzaron con el diálogo fructífero de los Congresos Internacionales de Urbanismo y Vivienda antes e inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, a los que concurrían tanto Howard como Contreras y Cuevas, entre otros especialistas de distintas partes del mundo.

De esa manera, los avances hacia un crecimiento socioeconómico y cultural que ofrecían los planes sexenales de las administraciones presidenciales desde mediados de los años 30 se limitaban a la práctica de un diseño urbano sobre terrenos no urbanizados, acompañado de propuestas técnicas de infraestructuras y servicios dentro de las ciudades existentes o en torno a ellas.

De esa manera, más que anticiparse al crecimiento urbano se corría tras él; más que prever la conservación o el mejoramiento de lo existente, se recurría a propuestas radicales de ocupación de espacios naturales o rurales con acciones de demolición y reconstrucción de tejidos urbanos decadentes o problemáticos. Sólo algunas personalidades en cuestiones de demografía, infraestructura, vivienda, y patrimonio cultural trataban abordar soluciones desde sus respectivos campos especializados.

En ese contexto, ya a mediados de los años 70, se percibía una aspiración generalizada hacia prácticas de planeación urbana más efectivas, que pronto fructificó en la Ley General de los Asentamientos Humanos de 1975 y preparó el terreno para la creación, al año siguiente, de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), con Pedro Ramírez Vázquez al frente, acompañado por diversos especialistas, entre ellos Roberto Eibenschutz como Director General de Centros de Población.

Previamente, Eibenschutz había realizado estudios de maestría en planeación urbana posteriores a su licenciatura en arquitectura en la UNAM. Y más adelante, dirigió su actividad profesional hacia el Instituto Nacional Indigenista, desde donde se tomaba el pulso a la realidad del mundo indígena, predominantemente rural. Otra de sus experiencias formativas transcurrió participando en las tareas de planeación del Instituto Auris, organismo del Gobierno del Estado de México de donde salieron los principales cuadros técnicos de SAHOP.

De ese modo, su acción en esa recién creada secretaría del gobierno federal, una de las más poderosas por aquel entonces, comenzó a fructificar muy pronto con propuestas más integrales que buscaban asociar a la planeación urbana con los planes de desarrollo económico y social del Gobierno Federal, de las Entidades Federativas, así como a los programas sectoriales a cargo de organismos especializados en distintas áreas que también incidían en el ámbito urbano.

Tuve la suerte de participar, así fuera brevemente, en una de las dependencias de esa naciente SAHOP, en el primer año y medio de actividades de ese organismo y recuerdo muy bien la convicción que todos compartíamos de estar en una etapa nueva del desarrollo urbano de nuestro país. Sin duda, la Dirección General de Centros de Población (DGCP) se contaba entre sus dependencias esenciales, ya que muy pronto comenzó a editar en forma provisional, un grueso Manual Para la Elaboración de Planes de Desarrollo Urbano en Centros de Población de más de 500 páginas en fotocopias engargoladas del texto original mecanuscrito, que más adelante se editaría como libro formal.

Conservo, un poco ajado ese primer manual provisional que, desde entonces, ha sido una valiosa guía para mi actividad profesional, elaborando lo mismo planes de desarrollo urbano de alcance regional, estatal o municipal, que planes sectoriales de conservación, crecimiento o mejoramiento urbano, o bien como docente o investigador en esos mismos campos tanto en la UNAM como en la UAM y la Escuela Nacional de Conservación Restauración y Museografía (ENCRYM) del INAH.

Ese manual contenía todo lo que hay que tomar en cuenta cuando se elabora un trabajo de planeación del desarrollo urbano, y su indudable utilidad metodológica se debe a Roberto Eibenschutz y al equipo de competentes colaboradores en torno suyo. No partía de la suposición de que la planeación se limita a las áreas de crecimiento en torno a las ciudades existentes, que se prestan a interesantes ejercicios de diseño urbano como había sido hasta entonces, sino que exigía analizar el tejido urbano existente y a partir de allí visualizar sus

posibles zonas de crecimiento, de mejoramiento o de conservación. Dividido en cinco partes principales (las mismas de un proceso iterativo de planeación en el que se avanza y se retrocede para verificar la validez de cada etapa), brindaba un andamio seguro en el que podían apoyarse tanto los funcionarios de cualquier nivel encargados de elaborar ellos mismos o a través de consultores este tipo de planes, de modo que pudiera garantizarse su calidad. Esa secuencia ubicaba en distintos niveles a los antecedentes, a las normas vigentes en la materia, a las estrategias que era posible proponer, a los programas de ejecución de esas estrategias y a los participantes o responsables de cada una; y finalizaba con los instrumentos administrativos, financieros, técnicos y de participación social necesarios para mantener el ritmo y las metas de desarrollo propuestas.

Cada una de las etapas propuestas se subdividía en tareas que abarcaban muchos campos de interés en los que había que adentrarse. Así, en el nivel de antecedentes había que formular el diagnóstico de la situación de un asentamiento dentro de sus límites y en sus alrededores, tanto en lo ambiental como en lo sociocultural, así como en los campos sectoriales del desarrollo urbano -con el suelo, sus usos posibles y su intensidad de uso, entre los aspectos importantes- lo que implicaba arduas tareas de campo y de gabinete lo más completas posibles, acompañadas por una visión prospectiva con horizontes de planeación definidos y tendencias estimadas a corto, mediano y largo plazos.

En el nivel normativo, aparentemente más sencillo, se cobraba conciencia del complejo mundo de leyes, reglamentos, y normas específicas (algunas de observancia internacional) que había que observar, y donde eran frecuentes las contradicciones entre autoridades y normas vigentes en distintos niveles, o conflictos que se buscaba resolver estableciendo objetivos de desarrollo posibles.

El nivel estratégico procuraba responder a las tendencias observadas y su valor radicaba en las propuestas de solución a los objetivos avizorados en la etapa precedente de diagnóstico-pronóstico, dependiendo de la orientación del asentamiento hacia la conservación de sus valores ambientales, socioeconómicos o culturales, al mejoramiento de sus sectores o al crecimiento o densificación posibles dentro o en los alrededores del organismo urbano existente. Luego seguía el nivel programático, donde las estrategias propuestas se traducían en acciones concretas, con costos y plazos de ejecución, y con la definición de agentes responsables tanto del sector público como de la iniciativa privada.

Finalmente, se dejaba al nivel instrumental la definición de las herramientas administrativas, financieras, y de participación social indispensables para la mejor implementación de las estrategias y programas propuestos. Esto último implicaba realizar reuniones y “talleres” de consulta con vecinos y grupos organizados, de ser posible al principio, durante y al final del proceso de planeación donde se revisaban las propuestas y se formaban consensos antes de su aprobación en los organismos municipales, estatales y federal.

Esa secuencia, esa nueva manera de planificar el desarrollo urbano vinculándolo al desarrollo económico, sociopolítico y cultural, y consultando a los actores y a la población implicada en estos procesos, marcó una diferencia importante en las prácticas urbanísticas en nuestro país y mucho de ese mérito corresponde a la metodología que impulsó Roberto Eibenschutz desde la SAHOP.